De início, é preciso esclarecer que não pertence à alçada municipal fiscalizar a capacidade ou legitimidade do exercício profissional de ninguém, ou examinar se a pessoa está auferindo lucros ou prejuízos. Não cabe ao Município investigar oficialmente se o registro de um Médico é legítimo, ou se aquele Contador entende realmente de Contabilidade. Compete à Administração Municipal, isso sim, fiscalizar os aspectos de segurança, higiene, localização, horário de funcionamento, sossego público e se a atividade autorizada não foi desvirtuada para outras não aprovadas. Não importa qual seja a atividade e sua localização. Parte da Sentença de Juiz sobre a exigência de alvará de funcionamento de um templo religioso: “(...) Outro equívoco da Impetrante, reside no fato de que, não obstante, no âmbito deste Município, tenha a isenção da Taxa de Funcionamento, tal fato não lhe exime de obter a respectiva Licença de Funcionamento, em virtude da existência de norma legal lhe impondo tal obrigação.
A partir da Emenda Constitucional 19 sucessivas e substanciais mudanças foram criadas promovendo mecanismos de relativização da estabilidade e reformando até o que já havia sido reformado, as regras de aposentadoria do funcionalismo. As mudanças foram para o funcionalismo em geral muito mal vindas, pois, implicou perda de direitos e rompimento de contratos. Porém, o legislador consciente de que o futuro das instituições públicas depende em larga medida da salvaguarda de algumas carreiras de Estado, foi acrescido o inciso XXII do Art. 37 e nova redação foI conferida ao inciso IV da Art. 167, ambos da CF 88. A finalidade de ambos dispositivos é estatuir tratamento diferenciado para determinadas carreiras, cuja atuação eficiente, proba e estável depende o funcionamento não só de todas as instituições públicas, mas também da sociedade civil.
Abaixo reproduzimos, a título ilustrativo, os dispositivos constitucionais acima citados e correlatos. Essa parte pode ser desprezada para aqueles que têm consciência dos mesmos.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos Art. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - os requisitos para a investidura; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - as peculiaridades dos cargos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 167. São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
A decisão de conferir as Administrações Tributárias (AT) da União, Estados, Distrito Federal e Municípios o elevado grau de atividade essenciais para o funcionamento do Estado torna essas carreiras diferenciadas das demais. Aliado ao fato de serem atividades essenciais para o funcionamento do Estado as ATs terão recursos prioritários para a realização de suas atividades. Essas importantes mudanças reforçam a proteção em torno do poder de polícia tributária. O poder de polícia em qualquer das instâncias da federação se estrutura a partir de carreira de servidores públicos estatutários, formada por cargos de provimento efetivo, devidamente concursado e dotado de garantias aptas a minimizar os efeitos nefastos da política episódica dos governos, os governos são transitórios e o Estado é perene. Portanto é importante frisar que:
• As competências da AT só podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito público;
• Apenas o servidor público estatutário e de carreira reúne as credenciais necessárias e suficientes para realizar tarefas da AT;
• As ATs possuem status de atividades essenciais para o funcionamento do Estado. Isso significa dizer que o constituinte atribuiu aos fiscais o título de carreira típica de Estado;
• O inciso IV do Art. 167, combinado com a parte final do inciso XXII do Art. 37 asseguram as ATs vinculação das receitas dos impostos a destinação orçamentária de recursos prioritários para a realização de suas atividades. É como se as ATs passassem a desfrutar de fonte orçamentária específica, destinada a cobrir o custeio, inclusive salarial e previdenciário, da estrutura fiscalizatória. Como o poder de tributar nada seria sem o poder de fiscalizar e sem o poder de polícia, o constituinte houve por bem garantir à federação, em todas as instâncias uma AT independente, não só no campo de vista funcional, mas também, no campo econômico-financeiro.
A doutrina internacional recomenda como forma de prevenir fraudes e corrupção na área das contas públicas, que o pessoal ligado ao controle e à fiscalização estejam protegidos por uma relação especial, estável e bem remunerados.
Segundo o CIAT (Centro Interamericano de Adiministraciones Tributarias) e o Professor Juarez de Freitas alguns quesitos e prerrogativas têm de ser implementados para que se obtenha uma AT eficaz (que reduza ao mínimo a evasão), eficiente (que busque o cumprimento da Legislação com equidade), independente funcionalmente e autônoma (de acordo com a CF-88):
1. Preservar como indelegáveis as competências relacionadas ao lançamento por parte dos auditores fiscais, assim como os procedimentos de ações fiscais, a arrecadação e a cobrança;
2. Assegurar aos ocupantes dos Cargos de Auditor a decisão em processos administrativo-tributários, bem como a apreciação, consultas, concessão de pedidos de isenção, anistia moratória, remissão, parcelamento ou outros benefícios fiscais;
3. Deve ser vedada expressamente qualquer delegação de competência, a qualquer título de atividades privativas de Estado, notadamente ao exercício das atividades finalisticas de “polícia administrativa”;
4. Os cargos diretivos e de assessoramento superior devem ser atribuídos exclusivamente a ocupantes da carreira de auditores fiscais;
5. Deve ser exigido concurso público e graduação superior;
6. Deve estar expresso entre as garantias da carreira a proibição de utilização com fins punitivos a remoção dos integrantes das Carreiras Típicas de Estado;
7. Deve ser assegurado que a promoção e a lotação, bem como ocupação de cargos diretivos, sejam baseados nos critérios de impessoalidade;
8. Deve ser expressamente assegurada a irredutibilidade remuneratória;
9. Deve ser assegurado ao Auditor o porte de armas de fogo;
10. Deve ser garantida a estabilidade qualificada, isto é, a perda do cargo apenas poderá acontecer em situações de extrema gravidade (de preferência, por força de mudança constitucional, com homologação judicial da decisão administrativa) não se aplicando a hipótese de enxugamento de pessoal trazida pela EC 19/98;
11. Deve ser garantida e estimulada a partilha de inteligência e informações cadastrais no âmbito das ATs;
12. Deve ser garantido, em consoante com a EC 42, um mínimo de recursos oriundo dos impostos seja destinado ao aperfeiçoamento da AT, bem como gratificações de produtividade, caso o subsídio não seja viável politicamente;
13. Amplitude de proventos entre o início e final de carreira não superior a 30 % ;
14. Deve estar expresso entre os princípios que orientam as ATs a independência funcional e a autonomia (essa última em diapasão com o discurso constitucional);
15. Deve se estabelecer um código de conduta rigoroso que defina normas éticas e profissionais de rendimento e comportamento de todos os funcionários para apurar efetivamente as infrações;
16. Incompatibilidade absoluta de o profissional exercer atividades de assessoramento a contribuintes, ou participar da diretoria de empresas ou consultorias;
17. Normas estabelecendo precisa carreira administrativa e regulando os quesitos de recrutamento, incorporação e promoção exclusivamente por base no mérito;
18. Remuneração do quadro de funcionários de acordo com a oferecida no mercado, para similares qualificações técnicas, possibilitando atrair mão de obra qualificada e reter os indivíduos treinados e com idoneidade necessária para o cumprimento das funções;
19. Independência da AT para definir suas políticas e estratégias controlando o cumprimento das obrigações tributárias, mediante estrita aplicação da lei, sem a concessão de favores ou interferência de autoridades superiores e qualquer membro do poder político;
20. Garantia de que todos os funcionários possuam uma posição livre de influências políticas e exclusão do serviço, se tiverem desempenho e comportamento ético inadequado.
21. Traçar planos de longo prazo, de forma que possibilite a extirpação total da evasão, melhorar a produtividade e simplificar os procedimentos
22. Desenvolvimento de processos de controle internos, para garantir o cumprimento de processos estabelecidos;
23. Que haja consulta e participação das ATs na formulação de normas relativas à tributação;
24. Desenvolvimento de planos de capacitação que assegurem o aperfeiçoamento técnico e atualização permanente dos funcionários;
25. Que os funcionários tenham autoridade suficiente para levar a cabo suas funções e responsabilidades, e que prestem conta da maneira que estão usando sua autoridade;
26. Existência de código de defesa do contribuinte disciplinando as relações fisco-contribuinte;
27. Existência de um conselho de política tributária filtrando as técnicas e distorções sócio-econômicas, antes de a matéria seguir para o Legislativo;
28. Escolha do dirigente máximo da Administração Tributária pelo chefe do Executivo a partir de uma lista tríplice com eleição pelos pares integrantes da carreira respectiva, e aprovação pelo poder Legislativo mediante sabatina;
29. Rotatividade nos cargos de chefia com duração não superior a dois anos, sendo que com aquiescência dos subordinados reeleito por no máximo mais dois anos, e processo democrático na eleição dos chefes;
30. Remuneração dos cargos de chefia não superior a 20% da remuneração que o funcionário percebia anteriormente;
31. Plano de carreira condizente com o status de Carreira Típica de Estado;
32. Mandato do dirigente da AT não coincidente com o mandato do chefe do Executivo;
33. Corregedoria tributária ocupada por funcionário da mesma carreira para avaliação dos funcionários imune as influências políticas e governamentais;
34. Escola de formação e educação tributária;
35. Prestação de contas e resultados (accountability) à população;
36. Existência de um Código Tributário;
37. Lei Orgânica do Fisco.
Há um fato que incomoda alguns dirigentes de algumas ATs: o aumento de suas responsabilidades de gestão com a implementação da autonomia e/ou independência das mesmas. Alguns países adotam uma forma de contabilidade analítica cujo intuito é medir a performance, prestar contas à sociedade e avaliar a eficácia da AT. Em uma AT dirigida por políticos é muito difícil distinguir o âmbito político e o administrativo e muito mais difícil aferir as responsabilidades respectivas. Certamente, por isso que alguns dirigentes são contra a autonomia e independência das ATs. Por essas e outras razões são de suma importância os itens: 14,15,19,20,28,29,30, 31,32 e 35.
Na realidade não há, dentre os itens citados um mais importante ou menos importante que os outros. O que existe é uma íntima conexão e interdependência entre eles e isso forma o tecido da carreira típica de Estado da Fiscalização Tributária em consonância com os Princípios Constitucionais Tributários e da Administração Pública de nosso país.
Grande parte das prerrogativas acima citadas deverá estar contida na Lei Orgânica da Administração Tributária (LOAT). A valorização das Carreiras Típicas de Estado, como está assegurado na Constituição, é um passo decisivo para a construção de uma sociedade justa, na qual seja possível assegurar os direitos fundamentais do cidadão, com uma tributação justa, livre de vícios, livre da ingerência política e equânime.
Bibliografia:
• Manuais CIAT
• Juarez Freitas – Carreira de Estado: Administração Tributária
• Constituição República Federativa do Brasil – CF/88
• Marco de Referência da LOAT do Estado de Minas Gerais – SINDIFISCO-MG
Autor: Hugo Mescolin
AFRE, economista- MG
hugolin@uol.com.br
Abaixo reproduzimos, a título ilustrativo, os dispositivos constitucionais acima citados e correlatos. Essa parte pode ser desprezada para aqueles que têm consciência dos mesmos.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos Art. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - os requisitos para a investidura; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - as peculiaridades dos cargos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 167. São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
A decisão de conferir as Administrações Tributárias (AT) da União, Estados, Distrito Federal e Municípios o elevado grau de atividade essenciais para o funcionamento do Estado torna essas carreiras diferenciadas das demais. Aliado ao fato de serem atividades essenciais para o funcionamento do Estado as ATs terão recursos prioritários para a realização de suas atividades. Essas importantes mudanças reforçam a proteção em torno do poder de polícia tributária. O poder de polícia em qualquer das instâncias da federação se estrutura a partir de carreira de servidores públicos estatutários, formada por cargos de provimento efetivo, devidamente concursado e dotado de garantias aptas a minimizar os efeitos nefastos da política episódica dos governos, os governos são transitórios e o Estado é perene. Portanto é importante frisar que:
• As competências da AT só podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito público;
• Apenas o servidor público estatutário e de carreira reúne as credenciais necessárias e suficientes para realizar tarefas da AT;
• As ATs possuem status de atividades essenciais para o funcionamento do Estado. Isso significa dizer que o constituinte atribuiu aos fiscais o título de carreira típica de Estado;
• O inciso IV do Art. 167, combinado com a parte final do inciso XXII do Art. 37 asseguram as ATs vinculação das receitas dos impostos a destinação orçamentária de recursos prioritários para a realização de suas atividades. É como se as ATs passassem a desfrutar de fonte orçamentária específica, destinada a cobrir o custeio, inclusive salarial e previdenciário, da estrutura fiscalizatória. Como o poder de tributar nada seria sem o poder de fiscalizar e sem o poder de polícia, o constituinte houve por bem garantir à federação, em todas as instâncias uma AT independente, não só no campo de vista funcional, mas também, no campo econômico-financeiro.
A doutrina internacional recomenda como forma de prevenir fraudes e corrupção na área das contas públicas, que o pessoal ligado ao controle e à fiscalização estejam protegidos por uma relação especial, estável e bem remunerados.
Segundo o CIAT (Centro Interamericano de Adiministraciones Tributarias) e o Professor Juarez de Freitas alguns quesitos e prerrogativas têm de ser implementados para que se obtenha uma AT eficaz (que reduza ao mínimo a evasão), eficiente (que busque o cumprimento da Legislação com equidade), independente funcionalmente e autônoma (de acordo com a CF-88):
1. Preservar como indelegáveis as competências relacionadas ao lançamento por parte dos auditores fiscais, assim como os procedimentos de ações fiscais, a arrecadação e a cobrança;
2. Assegurar aos ocupantes dos Cargos de Auditor a decisão em processos administrativo-tributários, bem como a apreciação, consultas, concessão de pedidos de isenção, anistia moratória, remissão, parcelamento ou outros benefícios fiscais;
3. Deve ser vedada expressamente qualquer delegação de competência, a qualquer título de atividades privativas de Estado, notadamente ao exercício das atividades finalisticas de “polícia administrativa”;
4. Os cargos diretivos e de assessoramento superior devem ser atribuídos exclusivamente a ocupantes da carreira de auditores fiscais;
5. Deve ser exigido concurso público e graduação superior;
6. Deve estar expresso entre as garantias da carreira a proibição de utilização com fins punitivos a remoção dos integrantes das Carreiras Típicas de Estado;
7. Deve ser assegurado que a promoção e a lotação, bem como ocupação de cargos diretivos, sejam baseados nos critérios de impessoalidade;
8. Deve ser expressamente assegurada a irredutibilidade remuneratória;
9. Deve ser assegurado ao Auditor o porte de armas de fogo;
10. Deve ser garantida a estabilidade qualificada, isto é, a perda do cargo apenas poderá acontecer em situações de extrema gravidade (de preferência, por força de mudança constitucional, com homologação judicial da decisão administrativa) não se aplicando a hipótese de enxugamento de pessoal trazida pela EC 19/98;
11. Deve ser garantida e estimulada a partilha de inteligência e informações cadastrais no âmbito das ATs;
12. Deve ser garantido, em consoante com a EC 42, um mínimo de recursos oriundo dos impostos seja destinado ao aperfeiçoamento da AT, bem como gratificações de produtividade, caso o subsídio não seja viável politicamente;
13. Amplitude de proventos entre o início e final de carreira não superior a 30 % ;
14. Deve estar expresso entre os princípios que orientam as ATs a independência funcional e a autonomia (essa última em diapasão com o discurso constitucional);
15. Deve se estabelecer um código de conduta rigoroso que defina normas éticas e profissionais de rendimento e comportamento de todos os funcionários para apurar efetivamente as infrações;
16. Incompatibilidade absoluta de o profissional exercer atividades de assessoramento a contribuintes, ou participar da diretoria de empresas ou consultorias;
17. Normas estabelecendo precisa carreira administrativa e regulando os quesitos de recrutamento, incorporação e promoção exclusivamente por base no mérito;
18. Remuneração do quadro de funcionários de acordo com a oferecida no mercado, para similares qualificações técnicas, possibilitando atrair mão de obra qualificada e reter os indivíduos treinados e com idoneidade necessária para o cumprimento das funções;
19. Independência da AT para definir suas políticas e estratégias controlando o cumprimento das obrigações tributárias, mediante estrita aplicação da lei, sem a concessão de favores ou interferência de autoridades superiores e qualquer membro do poder político;
20. Garantia de que todos os funcionários possuam uma posição livre de influências políticas e exclusão do serviço, se tiverem desempenho e comportamento ético inadequado.
21. Traçar planos de longo prazo, de forma que possibilite a extirpação total da evasão, melhorar a produtividade e simplificar os procedimentos
22. Desenvolvimento de processos de controle internos, para garantir o cumprimento de processos estabelecidos;
23. Que haja consulta e participação das ATs na formulação de normas relativas à tributação;
24. Desenvolvimento de planos de capacitação que assegurem o aperfeiçoamento técnico e atualização permanente dos funcionários;
25. Que os funcionários tenham autoridade suficiente para levar a cabo suas funções e responsabilidades, e que prestem conta da maneira que estão usando sua autoridade;
26. Existência de código de defesa do contribuinte disciplinando as relações fisco-contribuinte;
27. Existência de um conselho de política tributária filtrando as técnicas e distorções sócio-econômicas, antes de a matéria seguir para o Legislativo;
28. Escolha do dirigente máximo da Administração Tributária pelo chefe do Executivo a partir de uma lista tríplice com eleição pelos pares integrantes da carreira respectiva, e aprovação pelo poder Legislativo mediante sabatina;
29. Rotatividade nos cargos de chefia com duração não superior a dois anos, sendo que com aquiescência dos subordinados reeleito por no máximo mais dois anos, e processo democrático na eleição dos chefes;
30. Remuneração dos cargos de chefia não superior a 20% da remuneração que o funcionário percebia anteriormente;
31. Plano de carreira condizente com o status de Carreira Típica de Estado;
32. Mandato do dirigente da AT não coincidente com o mandato do chefe do Executivo;
33. Corregedoria tributária ocupada por funcionário da mesma carreira para avaliação dos funcionários imune as influências políticas e governamentais;
34. Escola de formação e educação tributária;
35. Prestação de contas e resultados (accountability) à população;
36. Existência de um Código Tributário;
37. Lei Orgânica do Fisco.
Há um fato que incomoda alguns dirigentes de algumas ATs: o aumento de suas responsabilidades de gestão com a implementação da autonomia e/ou independência das mesmas. Alguns países adotam uma forma de contabilidade analítica cujo intuito é medir a performance, prestar contas à sociedade e avaliar a eficácia da AT. Em uma AT dirigida por políticos é muito difícil distinguir o âmbito político e o administrativo e muito mais difícil aferir as responsabilidades respectivas. Certamente, por isso que alguns dirigentes são contra a autonomia e independência das ATs. Por essas e outras razões são de suma importância os itens: 14,15,19,20,28,29,30, 31,32 e 35.
Na realidade não há, dentre os itens citados um mais importante ou menos importante que os outros. O que existe é uma íntima conexão e interdependência entre eles e isso forma o tecido da carreira típica de Estado da Fiscalização Tributária em consonância com os Princípios Constitucionais Tributários e da Administração Pública de nosso país.
Grande parte das prerrogativas acima citadas deverá estar contida na Lei Orgânica da Administração Tributária (LOAT). A valorização das Carreiras Típicas de Estado, como está assegurado na Constituição, é um passo decisivo para a construção de uma sociedade justa, na qual seja possível assegurar os direitos fundamentais do cidadão, com uma tributação justa, livre de vícios, livre da ingerência política e equânime.
Bibliografia:
• Manuais CIAT
• Juarez Freitas – Carreira de Estado: Administração Tributária
• Constituição República Federativa do Brasil – CF/88
• Marco de Referência da LOAT do Estado de Minas Gerais – SINDIFISCO-MG
Autor: Hugo Mescolin
AFRE, economista- MG
hugolin@uol.com.br
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