A Vigência do Novo Sistema de Rateio Referente ao Pedágio

Lei Complementar nº 100, de 22-12-1999, instituiu o item nº 101 na lista de serviços, relativo à “exploração de rodovia mediante cobrança de preço dos usuários, envolvendo execução de serviços de conservação, manutenção, melhoramentos para adequação de capacidade e segurança de trânsito, operação, monitoração, assistência aos usuários e outros definidos em contratos, atos de concessão ou de permissão ou em normas oficiais”. A referida lei complementar esclarecia ainda a forma de calcular o imposto e respectivo rateio entre os municípios alcançados pelas rodovias, nos seguintes termos: § 4o Na prestação do serviço a que se refere o item 101 da Lista Anexa, o imposto é calculado sobre a parcela do preço correspondente à proporção direta da parcela da extensão da rodovia explorada, no território do Município, ou da metade da extensão de ponte que una dois Municípios. § 5o A base de cálculo apurado nos termos do parágrafo anterior: I - é reduzida, nos Municípios onde não haja posto de cobrança de pedágio, para sessenta por cento de seu valor; II é acrescida, nos Municípios onde haja posto de cobrança de pedágio, do complemento necessário à sua integralidade em relação à rodovia explorada. § 6o Para efeitos do disposto nos §§ 4o e 5o, considera-se rodovia explorada o trecho limitado pelos pontos eqüidistantes entre cada posto de cobrança de pedágio ou entre o mais próximo deles e o ponto inicial ou terminal da rodovia. Art. 2o O art. 12 do Decreto-Lei no 406, de 31 de dezembro de 1968, passa a vigorar acrescido da seguinte alínea: "Art. 12 .......................................................................... ...................................................................................... c) no caso do serviço a que se refere o item 101 da Lista Anexa, o Município em cujo território haja parcela da estrada explorada". Com a promulgação da Lei Complementar nº 116, em 31-07-2003, a referida Lei Complementar nº 100 foi expressamente revogada, mas permanecendo o serviço do qual tratava, inclusa na nova lista de serviços, agora descrita no subitem 22.01. No tocante à forma de rateio do imposto, a nova lei introduziu mecanismo de cálculo diferente ao da anterior, elaborada nos seguintes termos: “§ 2º do art. 3º - No caso dos serviços a que se refere o subitem 22.01 da lista anexa, considera-se ocorrido o fato gerador e devido o imposto em cada Município em cujo território haja extensão de rodovia explorada”. Como se vê, a nova lei desconsiderou por completo qualquer relação entre a forma de cálculo e a localização dos postos de cobrança do pedágio, determinando fatos geradores proporcionais à extensão atingida pela rodovia explorada em cada município. Na verdade, a nova lei aboliu qualquer idéia de rateio entre sujeitos ativos em relação a um mesmo fato imponível, estipulando fatos geradores independentes, cada um ocorrendo na extensão territorial de cada município. Destarte, entende-se que sobre uma mesma base de cálculo, o preço do serviço originado das receitas auferidas mediante a cobrança de pedágio, o contribuinte obriga-se a recolher aos cofres municipais o imposto que cabe a cada um, e obedecidas às condições determinadas na legislação de cada um, sem qualquer predominância, interferência ou subordinação de um sujeito ativo em relação a outro. O único vínculo existente entre eles, sujeitos ativos da obrigação, é o valor global da base de cálculo, sobre o qual incidirá o percentual proporcional de cada um, decorrente da extensão territorial utilizada pela rodovia. Os objetos materiais da lei complementar tributária Em se tratando de discutir repercussões de validade das leis complementares, merece importância destacar alguns conceitos sobre os objetos materiais da lei complementar tributária. Segundo a Constituição de 1988, a lei complementar é válida para exercer os seguintes papéis: • Emitir normas gerais de direito tributário; • Dirimir conflitos de competência; • Regular limitações ao poder de tributar; • Dar execução a certas normas constitucionais. A lei complementar só pode disciplinar matéria que lhe esteja expressamente reservada pela Constituição, não podendo cuidar de matérias reservadas aos Estados e Municípios. Quando a lei complementar adentra em esfera estadual ou municipal, regulando matérias de competência de leis ordinárias estaduais ou municipais, “ocorre o fenômeno da rejeição”, nas palavras de Sacha Calmon Navarro Coelho. Estabelecer normas gerais de direito tributário é competência de cunho polêmico, pois não há definição clara do que estaria ou não estaria embutido no amplo conceito de normas gerais, podendo, assim, ocorrer a hipótese de a lei complementar imiscuir-se na competência privativa das pessoas políticas. Por esse motivo, várias regulações contidas no Código Tributário Nacional são contestadas, ao entendimento de que tais regras seriam de competência da legislação ordinária dos entes federados. De qualquer forma, os termos do art. 146 da CF reforçam a idéia do centralismo legislativo em matéria tributária no Brasil. A lei complementar pode ser usada para apaziguar conflitos e dirimir dúvidas de competências tributárias, mas suas normas só geram resultados se recepcionadas pelas pessoas políticas envolvidas. Tratando-se de lei interpretativa ou explicativa da norma constitucional, ela não garante validade ao exercício do poder de tributar, somente possível mediante lei ordinária da pessoa política tributante. Há, portanto, um prosseguimento legislativo coordenado, tendo a lei complementar a incumbência de irradiar comandos a serem seguidos pelo legislador ordinário. Não se há de falar em hierarquia, ou subordinação da lei ordinária em relação à complementar, pois cada espécie tem seu próprio campo de atuação, não podendo uma avançar no campo da outra. Vigência e aplicação das leis tributárias Diz o art. 150 da CF que “sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”. A expressão “lei” deve ser entendida no sentido de lei ordinária, vedando ao Executivo o poder de criar ou aumentar tributos. Assim, somente esse ato normativo pode descrever ou alterar a hipótese de incidência, o sujeito ativo, o sujeito passivo, a base de cálculo e a alíquota das várias exações. Uma lei só se torna executória após sua regular promulgação, surgindo a obrigação para todos de observá-la e fazê-la observar. Com a promulgação, a lei está perfeita e acabada, sendo válida e obrigatória, pelo menos até que, eventualmente, o Poder Judiciário decida de outro modo. Portanto, há uma presunção iuris tantum de que a lei promulgada está em condições de operar todos os efeitos no ordenamento jurídico. Com a promulgação, a lei já existe, e tanto existe que recebe a data da promulgação. Assim, a lei promulgada depois revoga a lei promulgada antes, mesmo que essa seja publicada depois. Embora ainda não operante (já que ainda não ocorreu a publicação), a lei existe a partir do ato de promulgação, prevalecendo sempre a lei promulgada em último lugar. Em suma, para que a lei se torne executável dá-se a promulgação, e, para que se torne obrigatória para todos, a publicação. Apenas com a publicação, a lei passa a fazer parte do ordenamento jurídico, fundamentado nos princípios do direito escrito e da certeza jurídica. A lei passa a vigorar na data que ela própria estabelecer. Quando ela contém sua própria regra de vigência temporal nenhum problema se coloca. Se ela diz que entrará em vigor na data de sua publicação, pois na data da publicação estará em vigor. Existem exceções, como as leis que criam ou aumentam as contribuições sociais para a seguridade social, para as quais a CF determina uma carência de 90 dias para entrarem em vigor. A Anterioridade O art. 150, III, b, da CF estabelece o seguinte: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) III – cobrar tributos: (...) b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Assim, a lei que cria ou aumenta um tributo, ao entrar em vigor, fica com sua eficácia paralisada até o início do próximo exercício financeiro, quando só então produzirá seus efeitos. A anterioridade visa suprimir a tributação de surpresa, evitando que o contribuinte seja colhido por uma nova exigência fiscal, sem ter tido tempo e condições de preparar-se para cumpri-la. O princípio da anterioridade é o corolário lógico do princípio da segurança jurídica, que estará irremediavelmente esmagado se a lei que criar ou aumentar o tributo puder incidir sobre fatos ocorridos no mesmo exercício financeiro de sua entrada em vigor. Com a mesma razão, uma lei não pode alterar num mesmo exercício os prazos e as formas de pagamento de um tributo, pois, tais alterações, em geral, afetam ou influenciam indiretamente o valor do tributo. Essa inferência é lógica, até porque as normas jurídicas devem ser interpretadas mais por seus fins que pelas palavras que as compõem. Também se sujeitam à regra constitucional as leis que extinguem ou reduzem isenções, sob certo aspecto, idênticas às que criam ou aumentam tributos. A irrepristinabilidade da lei tributária Estando em vigor uma lei tributária, e desde que não tenha vigência temporária, ela continua irradiando efeitos até que outra lei, editada pela própria pessoa política, e disciplinando a mesma matéria, a revogue, expressa ou implicitamente. A revogação pode ser total (ab-rogação) ou parcial (derrogação). Portanto, quanto ao termo ad quem da eficácia das leis tributárias, temos que elas desaparecem mediante a explícita ou implícita revogação. Revogada, a lei tributária não mais volta a vigorar, mesmo que desapareça a lei que a revogou. Ou seja, a lei tributária revogada não se restaura por ter a revocatória perdido a vigência. Vigência da lei tributária no espaço A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal receberam da Carta Magna competências legislativas privativas e indelegáveis para instituir todas as modalidades de tributos nela previstas. Por conseguinte, as leis tributárias apenas têm voga sobre os fatos verificados no território da ordem jurídica que as editou. A questão da nova forma de cálculo do ISS sobre a exploração de rodovias. Comentados os aspectos mais relevantes correlacionados à questão ora discutida, apresentamos nossas conclusões. 1º) Os serviços de exploração de rodovias mediante cobrança de pedágios não constavam da lista de serviços sujeitos ao ISS, até o advento da Lei Complementar nº 100/99. Tratava-se, portanto, de “fato novo” em relação ao referido imposto. 2º) Com a revogação expressa da Lei Complementar nº 100/99, aboliu-se, de certa forma, o serviço mencionado no elenco daqueles sujeitos ao ISS. Conceitualmente, os serviços de exploração de rodovias não poderiam mais ser taxados pelo imposto. 3º) Ocorre que a Lei Complementar nº 116/03 manteve tais serviços sob gravame, contidos em nova lista de serviços anexada a ela. Mas, a nova lei reformulou por completo a sistemática anteriormente adotada na apuração da base de cálculo. Em tese, a lei anterior estabelecia uma exceção à regra geral da base de cálculo do ISS, cujo enunciado matriz é o preço do serviço, ao criar artificialismo estranho ao conceito estrutural de base de cálculo do imposto, qual foi a localização geográfica de postos de coleta de pedágios. 4º) Em verdade, a lei anterior praticava um grave erro técnico, ao determinar a base de cálculo em conformidade ao local do pagamento dos serviços pelos usuários ao contribuinte. 5º) A Lei Complementar nº 116/03 corrigiu o critério anterior, excluindo a exceção contida à regra matriz da base de cálculo do ISS. Ao mesmo tempo, e para deixar mais nítida a intenção de sanar a irregularidade existente, inseriu no artigo destinado à definição de local da prestação do serviço, enunciado explicativo sobre a ocorrência do fato gerador em cada município onde haja extensão da rodovia explorada. 6º) Se as regras de partilha da lei anterior não mais existem, pois foram revogadas, nada mais correto que os municípios envolvidos façam aprovar suas novas leis adotando os critérios ora estabelecidos. 7º) O princípio da anterioridade, como vimos, rejeita a criação e o aumento de tributos no mesmo exercício em que a lei foi aprovada. Entende-se como aumento qualquer inovação em termos de alteração de prazos, adição de reajuste monetário ou qualquer outra forma que, indiretamente, venha provocar mudança do valor tributável. 8º) No presente caso, trata-se de um mesmo contribuinte (Concessionária da rodovia) para vários municípios, ou mais de um município. A base de cálculo é exatamente a mesma, in totum. O que muda é o critério de distribuição. Assim, às vistas do contribuinte, não há qualquer incremento direto no valor do pagamento, a não ser que haja antecipação de prazo do pagamento, o que poderia ser entendido como aumento indireto no valor a ser recolhido. 9º) Em termos de alíquota, nada também se altera, pois a alíquota anterior já estava estabelecida na máxima permitida, ou seja, 5%. Por evidência, se houver redução de alíquota, a medida só vai beneficiar o sujeito passivo. 10º) Finalmente, vale ressaltar que o sujeito ativo da obrigação tributária é o ente político investido de competência e de capacidade tributária para instituir os tributos discriminados na Constituição, lembrando que a sua competência é indelegável. Cabe, pois, a cada município instituir suas leis e exercer os seus direitos constitucionais, independentemente da ação ou omissão dos demais sujeitos ativos relacionados com a mesma obrigação tributária. 11º) Em conclusão, com as devidas vênias a entendimentos contrários, somos de parecer que a alteração imposta na Lei Complementar nº 116/03, pertinente ao local da prestação do serviço de exploração de rodovia, passou a ter validade a partir da data de sua publicação, devendo os municípios envolvidos providenciarem a aprovação de novas leis a respeito da matéria, a fim de dar validez ao novo regime. direitos são reservados a Roberto Adolfo Tauil.